El Plan de responsabilidad de control local (LCAP, por su sigla en inglés) es un pilar del sistema de educación pública de California. Los distritos escolares utilizan el LCAP para documentar sus planes trienales para facilitar así los comentarios del público y la revisión anual. Esta lección explica cómo nació el LCAP y por qué es importante.

¿Qué es “subsidiariedad”?

En el 2013, un año de recortes presupuestarios, California realizó una descentralización masiva de la responsabilidad en la educación pública. El cambio tuvo lugar bajo el liderazgo del gobernador Jerry Brown. Al citar una filosofía que llamaba “subsidiariedad”, Brown sostuvo que una autoridad central solo debe realizar aquellas tareas que no puedan realizarse a nivel más inmediato o local. En el contexto educativo, esta filosofía sugiere que el control de las escuelas locales debería recaer en las comunidades locales.

Una explicación menos filosófica del cambio también funciona:

“Subsidiariedad”
Su presupuesto se redujo. He aquí lo que queda.
¡Utilícelo como mejor le parezca!

La descentralización de poder representó un giro radical. En el 1978, la aprobación de la Proposición 13 centralizó el poder presupuestario en Sacramento. La centralización de poder no fue realmente el punto de la iniciativa; solo resultó así por casualidad. Los legisladores, velando por los intereses de los votantes, utilizaron su poder para orientar el dinero destinado a la educación hacia programas específicos. Con el tiempo, estos programas categóricos cobraron cada vez más importancia, y los recursos para la educación fluían desde Sacramento con crecientes limitaciones y requisitos de programas. Los distritos aprendieron a cumplir con estos requisitos de programas a fin de obtener los fondos que necesitaban. Este sistema, aunque molesto y a menudo ineficaz, era sostenible siempre que los ingresos fiscales continuaran fluyendo y creciendo. Pero no lo hicieron.

Buenos resultados de malos tiempos

Cuando la Gran Recesión redujo el presupuesto en el 2008, algo tenía que ceder. El Gobernador Brown y la legislatura aprovecharon el momento para desarmar considerablemente el sistema de financiamiento categórico que había dirigido los fondos estatales hacia fines específicos. Debido a que no había suficiente dinero para que las escuelas funcionaran sin hacer uso de este financiamiento categórico restringido, la legislatura decidió hacer flexibles los fundos restantes, como si dijera: “Utilícenlos como les parezca”, en vez de especificar un objetivo concreto.

Los distritos obtuvieron un nuevo nivel de control sobre sus presupuestos (reducidos), y la legislatura evitó la tarea política casi imposible de elegir qué programas recortar. Esa tarea desagradable se dejó al control local. El nuevo sistema se denominó (¡un redoble de tambores, por favor!) la Fórmula de control local del financiamiento escolar (LCFF, por su sigla en inglés).

¿Es posible responsabilizarse con control local?

La LCFF les otorgó un nuevo nivel de poder a los distritos y consejos escolares locales. ¿A quiénes beneficiarían sus decisiones? ¿A los estudiantes con mayor necesidad de ayuda o a aquellos cuyos padres alzaban más la voz? ¿O quizás a ninguno de ellos? Como se comenta en la lección 7.1, la responsabilidad constitucional de la educación recae en el estado, no en los distritos. La subsidiariedad es un principio de gobernanza, no una promesa constitucional.

Muchas cosas cambiaron más o menos al mismo tiempo:

• Los estándares. Los estándares académicos de California cambió con la adopción de los Estándares básicos comunes.
• Las pruebas. Las pruebas debieron cambiar para reflejar los nuevos estándares.
• El sistema de puntuación. El Tablero de escuelas de California remplazó al sistema anterior.
• El informe de resultados. El Plan de responsabilidad de control local (LCAP, por su sigla en inglés) se desarrolló para brindar transparencia a los planes y resultados distritales.

Hay dos opciones generales para responsabilizar a una organización. Se puede hacerla responsable de los aportes (lo que gasta y cómo) o los resultados (lo que logra). California ha probado con ambas opciones. ¿Cómo se responsabilizaría a los distritos?

Pruebas estatales y responsabilidad estatal

Hasta el 2013, las pruebas estatales anuales, exigidas por las leyes federales, servían como la principal medida para cuantificar la responsabilidad basada en resultados de las escuelas y distritos. A pesar de todos sus defectos, estas pruebas por lo menos aportaban un poquito de transparencia. Prácticamente todos los estudiantes las tomaban. Donde sea que un grupo de estudiantes reprobaran las pruebas, el problema resaltaba a todo nivel, desde el estudiante hasta el padre o madre, la escuela, el distrito, Sacramento y Washington, D.C. California usaba las puntuaciones obtenidas en estas pruebas para crear una medida de responsabilidad en el marco de las leyes estatales, el Índice de desempeño académico (API, por su sigla en inglés). El API se utilizaba también como evidencia del progreso anual adecuado (AYP, por su sigla en inglés) que se exigía en el marco de la Ley Que Ningún Niño Se Quede Atrás.

En este sistema, los gobiernos estatal y federal eran los chivos expiatorios designados. Los líderes distritales, escolares y docentes estaban encargados de interpretar y explicar los resultados, los cuales a veces eran contradictorios.

El control local exige responsabilidad local

El sistema de financiamiento bajo control local le dio la vuelta al sistema de responsabilidad: No espere que Washington o Sacramento hagan que las escuelas tengan éxito. No espere que Washington o Sacramento castiguen o feliciten a sus maestros y estudiantes. Bajo el principio de subsidiariedad, se espera que las comunidades locales tomen decisiones que protejan a los estudiantes más vulnerables y que logren buenos resultados para todos los niños.

Esta teoría preocupa gravemente a muchos defensores de los derechos humanos, quienes perciben grandes riesgos al depender de las comunidades para responsabilizar a sus escuelas y distritos del uso igualitario de los fondos, especialmente con transparencia inadecuada. Argumentan que, en la práctica, la “subsidiariedad” es propensa a una supervisión negligente o ausente. En el 2019, un informe incisivo de la auditora del estado de California corroboró estas preocupaciones.

¿Cómo funciona el LCAP?

A partir del 2014, se exigió que cada distrito, oficina de educación del condado y escuela chárter (cada Agencia de educación local o LEA, por su sigla en inglés) elaborara un Plan de responsabilidad de control local (LCAP, por su sigla en inglés). Este plan define la visión global para los estudiantes, las metas anuales y las acciones específicas que se tomarán para lograr esta visión y estas metas.

El LCAP se elabora y se revisa cada año en coincidencia con el ciclo presupuestario del distrito. Cada año, el estado desarrolla su plantilla del LCAP que los distritos utilizan como punto de partida. (Pueden diseñar sus propios documentos si estos cumplen con los requisitos.)

La publicación Seasons of the LCAP de la Asociación de Padres y Maestros (PTA) del estado de California describe las formas de utilizar el proceso del LCAP para promover la participación de los miembros de la comunidad a lo largo del año.

El LCAP a nivel distrital, en combinación con el Plan escolar de aprovechamiento estudiantil (SPSA, por su sigla en inglés) a nivel escolar, puede servir como una herramienta importante para impulsar el debate que lleve a tomar las decisiones de inversión local.

O sin leer, puede ser puro papeleo.

Los LCAP deben abordar ocho áreas identificadas como prioridades del estado. En concreto, los planes tienen que enunciar los detalles relativos a las tres categorías de los estudiantes con necesidades especiales (los estudiantes de bajos recursos, estudiantes que están aprendiendo inglés y jóvenes en hogares sustitutos).

A los distritos se les permite y se les alienta a identificar e incorporar en sus planes objetivos adicionales para reflejar las prioridades locales.

La sociedad debe estar comprometida e informada

Cada distrito escolar debe involucrar a los padres, educadores, empleados y la comunidad al momento de desarrollar estos planes. El plan distrital debe estar en sintonía con el SPSA de cada una de las escuelas.

Pero ¿cómo sucede eso en realidad?

El Consejo Educativo Estatal define las plantillas que los distritos deben utilizar para los LCAP. La primera sección de la plantilla pide información sobre el compromiso de los interesados. Los planes deben incluir declaraciones de las metas vinculadas a las ocho prioridades del estado e información presupuestaria que muestre cómo los distritos van a pagar los cambios programados y las mejoras necesarias para alcanzar esas metas.

Un comité de padres debe revisar los LCAP, especialmente si el distrito tiene muchos estudiantes que están aprendiendo inglés.

Los planes contemplan tres años, pero se actualizan anualmente. Su desarrollo y el proceso de actualización deben incluir consultas con diversos grupos interesados, incluidos los maestros y los padres. Al final, el plan debe ser revisado por un comité asesor de padres. Si por lo menos el 15 por ciento de los estudiantes en el distrito están aprendiendo inglés como segunda lengua, un comité de padres distinto debe proporcionar sus opiniones con respecto a este tema.

Los LCAP definitivos deberán ser aprobados al mismo tiempo que el presupuesto del distrito y están sujetos a revisión por la Oficina de Educación del Condado. Este proceso ha convertido a muchas oficinas de educación de los condados en una parte mucho más importante y sustancial del sistema educativo de lo que eran antes de que la LCFF se consagrara en ley.

Los LCAP y la negociación colectiva

La obligación de cada distrito de crear su propio plan de responsabilidad (LCAP) se originó como parte del alejamiento de los mandatos estatales sobre cómo los distritos utilizan los fondos. Un gran número de debates surgieron cuando el Consejo Estatal trató de cumplir su tarea al desarrollar las normas que rigen la LCFF. Los debates más acalorados trataron, por un lado, sobre el equilibrio entre la flexibilidad local y, por el otro, la necesidad de garantizar oportunidades educativas para los estudiantes con alta necesidad. Los defensores de derechos civiles expresaron su preocupación de que, en la brusquedad de la negociación colectiva, los recursos designados por la LCFF según pobreza o necesidades de aprendizaje lingüístico terminaran en la mesa de negociaciones y, de ahí, se consolidaran para redistribuirse en forma de aumentos salariales globales para los maestros, a pesar del espíritu de la ley.

El LCAP fue una solución de conciliación. En principio, pretendía permitir la discreción local con respecto al uso de los fondos, a cambio de la transparencia. Pero en la práctica, los distritos han variado mucho en su compromiso con la divulgación. Algunos LCAP son detallados. Otros son imprecisos, como afirmó la auditora del estado. Hasta que algo cambie, cada comunidad es responsable de profundizar en las cifras, formular preguntas y hacer valer la intención de la ley.

El LCAP durante la pandemia de COVID-19

En los períodos de normalidad, se debe actualizar el LCAP de todos los distritos cada ciclo escolar, pero la pandemia de COVID-19 obligó a realizar algunos cambios. En junio de 2020, el proyecto de ley 98 del Senado Estatal creó nuevos requisitos y directrices para el aprendizaje a distancia y los despidos. Además, redefinió “LCAP” con un nuevo significado temporal: el Plan de continuidad de aprendizaje y asistencia (Convenientemente, los dos planes tienen las mismas siglas en inglés. Para simplificar, a la versión temporal, le llamaremos el LCAP*.)

Los dos documentos son similares de maneras importantes. Tanto el LCAP como el LCAP* exigen que los distritos divulguen cómo gastan sus fondos. Ambos documentos requieren los aportes de los padres y del público antes de su revisión por el consejo escolar y su adopción por el consejo del condado. Pero el LCAP* se ajustó a las condiciones actuales: solicitó que los distritos describieran sus planes para educar a todos los estudiantes bajo su cuidado mediante una combinación de aprendizaje presencial y aprendizaje a distancia.