En California, los votantes pueden cambiar directamente la constitución del estado aprobando una iniciativa. Dos acciones de los votantes han afectado profundamente la educación pública: la Proposición 13 (1978) y la Proposición 98 (1988).

Esta lección explica ambas iniciativas, cómo se aprobaron y su impacto en la educación actual. Aquí está la versión corta: la Prop 13 hizo que la educación pública fuera financiada por el estado; la Prop 98 hizo que el financiamiento educativo aumentara automáticamente como una función de los ingresos fiscales del estado.

¿Cómo ocurrió la Proposición 13?

Los votantes de California aprobaron la Proposición 13 en 1978, en una época de gran agitación. La economía de mediados de los años 70 estaba tambaleándose por un aumento repentino en los precios globales del petróleo impulsado por la creación del cartel petrolero de la OPEP. La economía de Estados Unidos había caído en estanflación, una combinación de crecimiento lento y aumento de precios.

Los precios de las viviendas en California habían subido a niveles nunca antes vistos. Los propietarios, lidiando con grandes aumentos en sus impuestos sobre la propiedad impulsados por estos precios más altos, estaban frustrados y preocupados. Algunos se encontraban "ricos en propiedades" pero incapaces de pagar las crecientes facturas de impuestos sobre la propiedad.

Mientras tanto, las leyes que regían los distritos escolares locales estaban en un estado de cambio. Las escuelas en California en ese momento se financiaban con impuestos locales sobre la propiedad, gravados como un porcentaje del valor de mercado evaluado de cada propiedad a tasas establecidas por las juntas escolares locales. En las históricas decisiones del caso Serrano v. Priest, la Corte Suprema de California decidió que este sistema violaba la constitución del estado porque las diferencias en la riqueza imponible de una comunidad escolar a otra generaban grandes inequidades en el financiamiento por estudiante. Como remedio, la Corte impuso un sistema de límites de ingresos locales basado en los niveles de financiamiento locales que había en 1972.

Este cambio tenía como objetivo igualar el financiamiento al estilo de Robin Hood. Con el tiempo, el plan de la corte era redistribuir los ingresos fiscales locales que excedieran los límites. Comprensiblemente, este enfoque enfureció a quienes se verían perjudicados por él.

Al mismo tiempo, el contexto para el financiamiento de la educación estaba cambiando dramáticamente. La membresía sindical de maestros había crecido drásticamente en los años 60 y principios de los 70, y en 1975 la negociación colectiva para los maestros se convirtió en obligatoria con la aprobación de la Ley Rodda, apoyada por un nuevo gobernador, Jerry Brown. Los salarios de los maestros subieron con la inflación, el poder sindical, un mercado laboral cambiante que ofrecía nuevas opciones profesionales para las mujeres educadas y la idea radical de igual salario por igual trabajo. Las juntas escolares, tratando de mantenerse al día con estas fuerzas y evitar huelgas, comenzaron a encontrar lagunas y gravar nuevos impuestos que no podían ser redistribuidos.

¿Qué hizo la Proposición 13?

Los autores de la Proposición 13 la presentaron como una "rebelión de los contribuyentes". Aprobada por un amplio margen (64.8%), esta popular iniciativa despojó a las juntas escolares locales y otras entidades de su autoridad para recaudar impuestos. Redujo drásticamente los impuestos sobre la propiedad a un 1% uniforme del valor tasado, cerró las conocidas lagunas legales y presentó a los propietarios existentes una tentación casi irresistible: una reducción de impuestos permanente. En ese momento, la inflación estaba aumentando los precios a una tasa de seis o siete por ciento anual. Bajo la Prop 13, el valor tasado relevante para los impuestos de una vivienda solo puede crecer un 2% por año, a menos que se venda.

En un intento por evitar que el gobierno estatal aumentara nuevos impuestos, los votantes promulgaron una política conocida como el límite Gann en 1979, limitando la cantidad que el estado puede gastar legalmente. Solo ha habido unos pocos años en los que esto fue un problema, pero ilustra la densidad de la maraña legal que rodea el presupuesto educativo de California. Este tema es realmente complicado.

¿Cómo empeoró la desigualdad en California con la Prop. 13?

Cualquier persona o negocio que poseía propiedad en 1978 recibió un beneficio económico inmediato de la Prop 13. Con el tiempo, el beneficio creció aún más. Los valores de mercado de las propiedades en California han aumentado drásticamente, mientras que los valores tasados, sobre los cuales se basan los impuestos a la propiedad, han permanecido efectivamente congelados bajo la Proposición 13. A medida que los valores de las propiedades aumentan más rápido que el límite del 2%, la tasa impositiva efectiva sobre la propiedad disminuye. La ventaja fiscal ha sido aún mayor para las propiedades de mayor valor que para las propiedades promedio.

En 2022, el Opportunity Institute y Pivot Learning co-lanzaron un análisis exhaustivo de los efectos inequitativos de la Proposición 13, titulado Unjust Legacies.

¿Cómo centralizó la Prop. 13 el poder en Sacramento?

Con un solo voto, la Proposición 13 cambió los roles locales y estatales en la financiación de las escuelas.

Como se analiza en la Lección 8.3 de Ed100, con la aprobación de la Prop 13, Sacramento de repente se convirtió en el centro del universo en lo que respecta a la financiación escolar en California. En la mayoría de los distritos, los impuestos a la propiedad al 1% del valor tasado no eran suficientes para cubrir los requisitos de límite de ingresos establecidos en el acuerdo Serrano. Para compensar los fondos perdidos, California rápidamente se convirtió en un estado con impuestos a la propiedad bajos y altos impuestos estatales sobre la renta.

Estos cambios fueron el punto de partida para un largo declive en la inversión de California en la educación pública en relación con su historia, su economía y en comparación con otros estados y naciones.

¿Qué es la Proposición 98?

Para 1988, muchos californianos se habían alarmado por el estado de sus escuelas públicas. La construcción de escuelas no había seguido el ritmo del crecimiento de la población, y las escuelas existentes parecían abarrotadas y deterioradas. (Consulta la lección 5.9 para más información sobre instalaciones y el papel que las medidas de votación jugaron en esa historia). El tamaño de las clases estaba aumentando y las escuelas se encontraban continuamente haciendo recortes difíciles.

Con la Prop 13, los votantes habían hecho a Sacramento responsable del financiamiento educativo, pero Sacramento tenía otras prioridades. La educación se redujo como porcentaje del presupuesto estatal, incluso cuando las necesidades del sistema aumentaban.

Para forzar el cambio, los votantes aprobaron la Proposición 98. Esta medida de votación, aprobada por un margen estrecho, no aumentó los impuestos ni agregó nuevos ingresos al presupuesto. Más bien, enmendó la constitución para garantizar que una fracción mayor y más consistente del presupuesto estatal se gastara en educación, específicamente en educación K-12 y colegios comunitarios (educación K-14).

Por supuesto, eso es una gran simplificación. Aquí hay una versión un poco menos simple. La porción del presupuesto que debería destinarse a la educación K-14 bajo la Proposición 98 es:

• Una parte fija del Fondo General del estado (alrededor del 40%) O al menos la misma cantidad que el año anterior, ajustada por el crecimiento de la población estudiantil y los cambios en los ingresos personales (lo que sea mayor), pero
• Cuando el crecimiento de los ingresos del estado es bajo o negativo, la educación tomará temporalmente su "parte justa" del golpe, con el entendimiento de que el dinero diferido se restaurará cuando los ingresos del estado se recuperen; y
• la legislatura, con un voto de dos tercios, puede suspender el requisito de financiamiento bajo la Proposición 98 en cualquier año.

Calcular la cantidad precisa de la garantía de la Prop 98 cada año es complicado, y las apuestas son altas. El Departamento de Finanzas de California es responsable de las matemáticas. La mayoría de los gastos relacionados con la educación se consideran parte del presupuesto de la Proposición 98, pero no todos. Cada año, una industria casera de abogados, consultores y defensores se gana la vida debatiendo y explicando la interpretación de la Proposición 98.

El proceso consume una gran cantidad de energía en el proceso presupuestario anual. Para un resumen histórico de la secuencia de legislación que llevó a la Prop 98, este documento de Virginia Alvarez es difícil de superar.

Es desafortunado que la Proposición 98 haya causado que los líderes de California luchen batallas presupuestarias en términos de detalles legales y fórmulas en lugar de las necesidades reales de los estudiantes. (Kevin Gordon, un consultor de políticas de California y experto en la Prop 98, incluso se ha preguntado en voz alta si la Prop. 98 ha hecho más daño que bien). Por otro lado, tener una regla en lugar respalda la idea de que la conversación debe involucrar números reales.

¿Qué es el factor de mantenimiento?

La garantía de la Prop. 98 es particularmente importante, y desafiante, cuando el presupuesto es ajustado. La constitución de California requiere un presupuesto equilibrado. Durante la Gran Recesión, para equilibrar el presupuesto, la legislatura desvió fondos que estaban garantizados para la educación bajo la Prop. 98, creando un enorme pagaré interno. Para 2011, el déficit acumulado (conocido como factor de mantenimiento) entre el presupuesto real para la educación y la garantía no lograda de la Prop 98 superó los $12 mil millones, alrededor de $2,000 por estudiante en un año en que el gasto educativo por estudiante era de aproximadamente $11,000. Se pagó durante años, pero en el ajustado presupuesto de 2024-25, el estado agotó sus reservas para financiar la educación y aún tuvo que crear un factor de mantenimiento.

El déficit en 2011 dejó un legado importante — ayudó a convencer a los votantes de aumentar temporalmente los impuestos. El gobernador Jerry Brown recurrió a los votantes al poner la Prop. 30 en la boleta electoral. Esta medida, aprobada en 2012, pedía un aumento temporal de aproximadamente $6 mil millones en impuestos sobre la renta y ventas para complementar el fondo general del estado. En 2018, los votantes extendieron un impuesto sobre la renta a los altos ingresos hasta 2030.

El financiamiento educativo en California se redujo como un resultado duradero de la Gran Recesión (diciembre de 2007 a junio de 2009). Tomó siete años para que el financiamiento por estudiante volviera a los niveles anteriores a la recesión, ajustados por la inflación. El financiamiento educativo creció significativamente a partir de entonces, pero generalmente solo por el mínimo requerido por la Prop 98. Como muchos observadores han señalado, la garantía de la Prop 98 puede servir como un piso, pero también como un techo.

En 2021-22, el fuerte crecimiento de la economía estatal y del mercado de valores elevó los ingresos fiscales de California a niveles sin precedentes. La Proposición 98 aseguró que los presupuestos escolares también aumentaran, pero los líderes estatales rompieron el precedente al ir más allá. El presupuesto educativo estatal para 2022-23 superó el mínimo de la Prop. 98 en aproximadamente $9 mil millones. Los años siguientes no fueron tan brillantes, reflejando el camino zigzagueante del mercado de valores y un episodio de inflación, pero la Proposición 98 protegió el financiamiento K-14 incluso en el desastroso presupuesto de 2024-25.

Esta lección fue actualizada en julio de 2024.